Στην Ευρωπαϊκή Ένωση αγαπούν τις μεγάλες και εντυπωσιακές εξαγγελίες. Ιδίως όταν ο σκοπός που γίνονται είναι να διαμορφώσουν το κατάλληλο κλίμα για να μπορέσουν να γίνουν πράξη, καθώς σε πρώτη φάση απλώς διακυβεύονται μέσα στο περίπλοκο σύνθετο πεδίο μιας διαπραγμάτευσης, επάνω και κάτω από το τραπέζι, που κατ’ ευφημισμό ονομάζουμε διαδικασία διαβούλευσης και απόφασης.

Και αυτό ισχύει για το πακέτο ανάκαμψης που ανακοίνωσε εκ νέου η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το οποίο έχει ακόμη δρόμο μέχρι να πάρει την τελική του μορφή, παρά την ώθηση που έδωσε η γαλλογερμανική συμφωνία ότι μπορεί να υπάρξει έκτατος δανεισμός ακόμη και στο ευρωπαϊκό επίπεδο, ένα είδος πρώτου δειλού βήματος προς την «αμοιβαιοποίηση του κινδύνου», έννοια που για χρόνια αποτελούσε πραγματικό ανάθεμα μέσα στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Σε αυτό το φόντο – και για να έχουμε μια εικόνα των πραγματικών θεσμικών βημάτων – αυτό που ανακοίνωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή την Τετάρτη 27 Μαΐου είναι το σχέδιο που διαμόρφωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την αντιμετώπιση της οξείας οικονομικής κρίσης και την ανάκαμψη της ευρωπαϊκής οικονομίας. Ειδικότερα, η Επιτροπή ανακοίνωσε τη συγκεκριμένη πρότασή της για το πρόγραμμα Next Generation EU, ύψους 750 δισεκατομμυρίων ευρώ, που προτείνει να χρηματοδοτηθεί με δανεισμό της ίδιας της ΕΕ, και το οποίο προστίθεται στο πακέτο των 540 δισεκατομμυρίων ευρώ που ήδη έχει ανακοινωθεί (το συνδυασμό ανάμεσα στο πρόγραμμα SURE για την επιδότηση θέσεων εργασίας, την έκτακτη πιστωτική γραμμή του ESM για την πανδημία και τις εγγυήσεις για δανεισμό από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα επενδύσεων) και στο 1,1 τρισεκατομμύριο ευρώ του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου 2020-2027(όπως είναι πλέον η επίσημη ονομασία του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού).

Η πρόταση αυτή θα πρέπει να εγκριθεί από τα κράτη-μέλη και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και φυσικά να αρχίσει να υλοποιείται

Το μέγεθος της κρίσης στην Ευρώπη

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνόδευσε την ανακοίνωση του σχεδίου με ένα Staff Working Document στο οποίο προσπαθεί να αποτιμήσει αναλυτικά τις χρηματοδοτικές ανάγκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το ντοκουμέντο αυτό έχει ιδιαίτερη αξία γιατί δίνει μια πραγματική εικόνα των μεγεθών που απαιτούνται για την επανεκκίνηση της ευρωπαϊκής οικονομίας και ταυτόχρονα επιτρέπει να δούμε καλύτερα την όποια δυνητική αποτελεσματικότητα του προτεινόμενου πακέτου.

Αφετηρία είναι η ήδη γνωστή εκτίμηση της Επιτροπής ότι κατά το δεύτερο τρίμηνο του 2020 η δυναμική της συρρίκνωσης της ευρωπαϊκής οικονομίας θα αγγίξει το 14% (σε σχέση με το αντίστοιχο τρίμηνο του 2019) και ότι οδεύουμε προς ύφεση 7,4% συνολικά για το 2020, η οποία εν μέρει μόνο θα καλυφθεί από μια εκτιμώμενη ανάκαμψη 6,1% το 2021. Μάλιστα, υπενθυμίζει ότι τα δύο «αρνητικά σενάρια» που προστέθηκαν στο βασικό και τα οποία στηρίζονταν στο ενδεχόμενο «δεύτερου κύματος» της πανδημίας προέβλεπαν ύφεση στο 11% ή ακόμη και στο 16% για το 2020.

Το κείμενο εργασίας, αφού υπογραμμίσει ότι η ύφεση θα μοιραστεί άνισα, με τις χώρες του ευρωπαϊκού Νότου να υποφέρουν πολύ περισσότερο, υπενθυμίζει μέχρι τώρα υπάρχουν μεγάλες αποκλίσεις στα πακέτα που έχουν ανακοινωθεί σε εθνικό επίπεδο, κάτι που αντανακλά και πραγματικές οικονομικές αποκλίσεις μέσα στην ΕΕ. Χαρακτηριστικά αναφέρει τα εγκεκριμένα τη 1η Μαΐου προγράμματα βοήθειας των κρατών-μελών (συμπεριλαμβανομένου του ΗΒ) άγγιζαν το 1,9 τρισεκατομμύριο ευρώ, όμως η κατανομή ήταν άνιση: η Γερμανία έχει ανακοινώσει πρόγραμμα 996 δισεκατομμυρίων (η μισή βοήθεια που δόθηκε στην Ευρώπη και ίση με το 29% του γερμανικού ΑΕΠ), η Γαλλία 324  δισεκατομμύρια (13,4% του γαλλικού) ΑΕΠ), η Ιταλία 302 δισεκατομμύρια (17% του ιταλικού ΑΕΠ), ενώ άλλες χώρες έχουν ανακοινώσει πολύ μικρότερα προγράμματα. Η διαπίστωση αυτή αποτυπώνει τις πολύ μεγάλες αποκλίσεις που έχουν ως προς την πραγματική ανθεκτικότητά τους μπροστά στην κρίση οι ευρωπαϊκές χώρες.

Το κείμενο εργασίας αποτιμά επίσης τις επιπτώσεις που θα έχει αυτή η ύφεση στη ρευστότητα και κεφαλαιοποίηση των επιχειρήσεων και επιχειρεί να κάνει μια εκτίμηση για το ποιες είναι αυτή τη στιγμή οι επενδυτικές ανάγκες της ευρωπαϊκής οικονομίας. Καταρχάς εκτιμά ότι η ύφεση θα δημιουργήσει το 2020 και το 2021 μια υποχώρηση στην επένδυση ύψους 846 δισεκατομμυρίων ευρώ. Σε αυτό προσθέτει τις ανάγκες για επένδυση που προκύπτουν από τα δύο στρατηγικά σχέδια της ΕΕ, την πράσινη μετάβαση και τον ψηφιακό μετασχηματισμό, που τις υπολογίζουν σε 595 δισεκατομμύρια ευρώ για την επόμενη διετία. Επιπλέον, εκτιμούν σε περίπου 100 δισεκατομμύρια ευρώ το κενό που πρέπει να καλυφθεί στη δημόσια επενδυτική δαπάνη. Σε αυτό το πλαίσιο εκτιμούν ότι μιλούμε για συνολικές επενδυτικές ανάγκες στη διετία 2020-2021 1,5 τρισεκατομμύριο ευρώ, επιπλέων των βασικών αναγκών που είχαν εκτιμηθεί στην προηγούμενη πρόβλεψη της Επιτροπής. Επιπλέον, εκτιμάται ότι θα χρειαστούν 135 δισεκατομμύρια ευρώ για τα προγράμματα απασχόλησης το 2020, επιπλέον 150 δισεκατομμύρια ευρώ για επιδότηση ανεργίας μέχρι το 2027 και 70 δισεκατομμύρια ευρώ επιπλέον δαπάνες στα συστήματα υγείας. Σε αυτό το πλαίσιο κάνουν μια εκτίμηση επιπλέον  192 δισεκατομμυρίων επιπλέον ετήσιων αναγκών επένδυσης στην κοινωνική υποδομή.

Ως προς τη χρηματοδότηση των κρατικών προϋπολογισμών, το κείμενο εργασίας της επιτροπής εκτιμά ότι τα κράτη-μέλη θα χρειαστούν για το 2020 και 2021 επιπλέον δανεισμό ύψους 1,7 τρισεκατομμυρίου ευρώ, το οποίο θα προστεθεί στις βασικές ανάγκες δανεισμού τους που είχαν εκτιμηθεί στα 3,7 τρισεκατομμύρια ευρώ. Άρα μιλάμε για συνολικό δανεισμό 5,4 τρισεκατομμυρίων ευρώ.

Ο πιθανός αντίκτυπος των μέτρων

Το κείμενο εργασίας κάνει μια αρκετά αισιόδοξη εκτίμηση των επιπτώσεων του συνολικού πακέτου (πρόγραμμα ανάκαμψης και πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο). Θεωρεί ότι ο συνολικός όγκος ισοδυναμεί στο 5,4 % του ετήσιου ΑΕΠ της ΕΕ27 ή στο  1,35% για κάθε χρονιά, όμως θα έχει πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα. Εκτιμά ότι θα αυξήσει το κοινοτικό ΑΕΠ κατά 1,75% το 2021 και το 2022 και φτάνοντας έως και το 2,25% το 2024, ότι μεσοπρόθεσμα θα δημιουργήσει 2 εκατομμύρια στην ΕΕ, ενώ υπογραμμίζει ότι επειδή ο κύριος όγκος του χρηματοδοτεί τη δημόσια επένδυση, αυτό σημαίνει ότι έχει σημαντικά πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα και ότι θα οδηγήσει και σε μείωση τελικά του λόγου χρέους / ΑΕΠ, ιδίως στις χώρες που έχουν και το μεγαλύτερο πρόβλημα χρέους.

Το ζήτημα της χρηματοδότησης

Το ανοιχτό ερώτημα παραμένει αυτό της χρηματοδότησης. Η πρόταση της Επιτροπής εξαρχής ήταν τα κεφάλαια για το Next Generation EU να καλυφθούν από δανεισμό που θα έκανε η Ευρωπαϊκή Ένωση ως τέτοια, εκτάκτως. Σε αυτή την κατεύθυνση κινήθηκε και η κοινή γαλλογερμανική πρόταση Μέρκελ και Μακρόν.

Σε αυτή την κατεύθυνση υπήρξαν οι αντιρρήσεις χωρών όπως η Ολλανδία, η Σουηδία, η Δανία και η Αυστρία, που ούτως ή άλλως παραδοσιακά ήταν αντίθετες στη μετατροπή της ΕΕ σε μια ένωση χρέους.  Οι αντιρρήσεις επικεντρώθηκαν σε δύο σημεία: στο να μην είναι ένας μόνιμος μηχανισμός και τα ποσά να χορηγηθούν στα κράτη μέλη ως δάνεια, ώστε να μην μετακυλιστεί το βάρος στους φορολογουμένους, σε αντίθεση με τις χώρες που πίεζαν για ευρω-ομόλογα που θα χρηματοδοτούσαν επιδοτήσεις και τα οποία θα οδηγούσαν σταδιακά σε έναν ανακυκλούμενο ευρω-δανεισμό.

Η Επιτροπή προσπάθησε να βρει ένα συμβιβασμό, ξεκαθαρίζοντας ότι πρόκειται για έκτακτο μηχανισμό. Αυτός κινείται σε δύο κατευθύνσεις. Πρώτον, τα 250 δισεκατομμύρια του ταμείου ανάκαμψης θα δοθούν με τη μορφή δανείων, άρα η αποπληρωμή τους θα είναι εγγυημένη έτσι. Ως προς το υπόλοιπο ποσό του έκτακτου αυτού ευρωπαϊκού δανεισμού, η επιτροπή προτείνει μια διεύρυνση του ορίου των «ιδίων πόρων της ΕΕ». Αυτό θα πάρει τη μορφή μιας διεύρυνσης του ορίου των ποσών που απορροφούνται για τον προϋπολογισμό έως του 2% του ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος της ΕΕ, μέσα από τροποποίηση της σχετικής απόφασης. Το διευρυμένο αυτό περιθώριο εκτός των άλλων θα αποτελέσει και την εγγύηση για τον δανεισμό, ενώ θα επιστρέψει στα προηγούμενα όρια όταν τα ποσά θα έχουν αποπληρωθεί. Κατά την Επιτροπή, αυτό αναλογεί σε μια προσωρινή και έκτακτη αύξηση των «ιδίων πόρων» κατά 0,6% του ευρωπαϊκού ακαθάριστου εισοδήματος. Επιπλέον, προτείνει στους υπάρχοντες «ιδίους πόρους» της ΕΕ, δηλαδή τις εθνικές συνεισφορές, τους δασμούς και τις συνεισφορές στη βάση των εισπραττόμενων φόρων προστιθέμενης αξίας, να προστεθούν οι πόροι από την επέκταση του συστήματος διαπραγμάτευσης ρύπων στην αεροπορία και τη ναυτιλία, επιπλέον συνεισφορές των εταιριών που ωφελούνται από την ενιαία αγορά, ο μηχανισμός διασυνοριακής προσαρμογής άνθρακα και ο ψηφιακός φόρος σε μεγάλες επιχειρήσεις.

Η διαπραγμάτευση τώρα ξεκινά

Γύρω από αυτές τις προτάσεις θα υπάρξει μεγάλη διαπραγμάτευση. Αυτή θα αφορά και εγγυήσεις ότι το μέτρο θα είναι προσωρινό και άρα δεν έχουμε μια «στιγμή Χάμιλτον» και ένα βήμα προς το βάθεμα της ενοποίησης, αλλά και το κόστος αποπληρωμής του δανεισμού, καθώς η διεύρυνση των εθνικών συνεισφορών πάντα είναι ένα θέμα αντιπαράθεσης μέσα στην ΕΕ (κάτι που οδήγησε και στην καθυστέρηση της διαπραγμάτευσης και του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου).

Χώρες όπως η Ολλανδία, που ανήκουν σε αυτές με «καθαρή συνεισφορά» στον προϋπολογισμό (αυτά που δίνουν είναι περισσότερα από όσα εισπράττουν) αντιδρούν στη διεύρυνση της επιβάρυνσης.

Από την άλλη, οι χώρες με μεγάλο βάρος χρέους και μεγάλο κόστος από την κρίση δεν θέλουν εργαλεία που να συνεπάγονται μόνο επιπλέον δανεισμό αλλά θέλουν και καθαρή επιδότηση.

Η ίδια η πρόταση της Επιτροπής ως προς την ενδεχόμενη κατανομή δείχνει να λαμβάνει υπόψη της τις ανάγκες χωρών που είχαν και το μεγαλύτερο κόστος από την πανδημίας, όπως η Ιταλία και η Ισπανία. Ωστόσο, είναι προφανές ότι και άλλες χώρες θα διεκδικήσουν σημαντικά ποσά και η κατανομή θα αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης, διαπραγμάτευση την οποία θα πρέπει να κάνει και ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Σαρλ Μισέλ.

Την ίδια στιγμή, για τις πιο αδύναμες χώρες, όπως η Ελλάδα, που δεν μπορούν να ξεδιπλώσουν εθνικά πακέτα ανάλογα με αυτά π.χ. της Γερμανίας, κάθε ευρώ επιπλέον επιχορηγήσεων μετράει, γι’ αυτό και θα πιέσουν για σχετικά γρήγορη ολοκλήρωση και ενεργοποίηση των σχετικών μέτρων.